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公民參與的憲政分析
內容摘要：公民參與是現代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為，也是現代民主的重要表征之一。作為民主價值的體現和重要手段之一，公民參與對我們建設法治政府、實現政治文明并建立起憲政秩序無疑具有十分重要的意義。本文將闡述公民參與的內涵、意義和憲政價值，分析公民參與的憲政理論基礎，并在對我國公民參與的政治實踐進行審視的基礎上提出完善公民參與的若干建議。
關鍵詞：憲政，公民參與，行政民主化
憲政一詞自產生至今，其意義已發生很大變化。與最初純粹的法律內涵不同，憲政已被視為保障和推進民主政治的一種制度和實踐，并且在憲政的實踐過程中確立了一種憲政秩序，使得憲政和民主的價值在其中相互融合。憲政民主既強調公民的廣泛參與，如普遍選舉、政治信息公開、政治職務限任制等民主的實現形式，也強調對政府權力的限制，如通過獨立的司法機關行使違憲審查的權力制約政府，以公民的權利制約政治權力，在制度設計上重視以不同的權力機關相互制衡，以嚴格的程序來約束權力等等。[1]（P249）民主在這里成為憲政的必要保障。公民參與作為現代民主的一種重要形式，它既能保證公共權力的民主認同，又可以防止公共權力過分強大，這與憲政的內在精神是一致的。憲政民主和公民參與是相互作用、相互協調發展的。黨的十六大報告中也指出，堅持和完善社會主義民主制度，要健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。鑒于我國目前公共權力過于強大、公民參與程度低的狀況，要實現政府和公民關系的良性互動，建設法治政府、實現政治文明并最終建立起憲政秩序，我們應積極探索并尋求完善公民參與的有效途徑。
一、公民參與的內涵、意義及憲政價值
公民參與是現代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性和廣泛性的行為。它也是現代民主的重要表征之一，有關公民政治參與的權利、方式及其運作機制等也是構成現代民主政治制度的重要內容。在現代西方頗有影響的若干政治思潮中，無論是各種民主的理論比如參與民主理論、精英民主理論和多元民主理論還是有關政治發展的理論都不可避免地要涉及到對公民參與的一般性理論分析和對公民參與現狀的具體考察。亨廷頓在研究政治發展的過程及其影響政治發展的相關因素時，就把公民參與視作為影響政治發展的重要變量，并把公民參與的程度和規模作為衡量一個社會政治現代化程度的一個重要尺度。[2]（P42）多元民主論的代表人物羅伯特達爾在論述什么是“民主”時，提出了民主的五項標準，其中第一項標準就是“有效的參與”。[3]（P43）可見，公民參與與現代政治和民主制度是緊密相關，不可分割的。然而，對于這一重要的概念，國內學者大都從政治學的角度對其內涵加以界定，而未從法學上加以界定。如有的學者認為公民參與是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活，影響政治體系構成、運行方式、運行規則和政策過程的一系列行為。[4]（P207）筆者認為，公民參與，不僅僅指公民的政治參與，即由公民直接或間接選舉公共權力機構及其領導人的過程，還包括所有關于公共利益、公共事務管理等方面的參與。在這其中，政治參與是最主要的部分。因此，作為一種概念，這種界定顯然無法全然揭示公民參與一詞的全部內涵，是不周延的。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”可見，我國憲法規定的公民參與是一
[1] [2] [3]
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