中國應建立立法助理制度

　　立法助理制度是隨著近代各國立法工作專門化和立法職能不斷強化而發展起來的、協助立法機關工作的一項立法制度。許多國家都建立了相對完備的立法助理制度。僅以美國為例：早在19世紀20年代，美國國會就開始著手雇傭助理人員；1946年還專門通過立法改革法規定國會常設委員會助理的數量及薪金支出等事宜；到目前為止，美國眾議院議員私人助理有8000人，常設委員會有助理2200人，參議院有私人助理4000多人。為了加強我國人大的立法工作，提高立法的質量，我國也應建立具有自己特色的立法助理制度。

　　中國建立立法助理制度的必要性在于：

　　首先立法助理制度能滿足立法民主化的要求。衡量立法的民主化，不僅要以立法過程中參與人數的多寡、立法者來源與構成的多元化、廣泛性作為標尺，更要以立法的實際內容作為考量的基礎。當代議會民主立法的實踐和職業立法隊伍異軍突起的事實表明，對于現代意義的立法民主應采取廣義的擴大解釋，而不限于民主的字面含義。現代立法追求的是一系列程序制度保障下的實質內容的民主，立法的目的是要體現民意、順應民意，而普通公民自己無法完成，需要憑借立法職業者的收集、整理和表達民意的活動和中介活動發揮利益聚合功能。立法助理作為實際進行立法的專業人員，能運用自己的專業知識、專業技能，將民眾零亂、分散的意志、愿望和要求進行集中、整理、分析過濾、歸納綜合成型，最終以文字的形式表達出來。而且以法學專業人士作為立法助理，他們以其所擁有的大量豐富的專業知識和立法知識、愛好規則和秩序的本能、冷靜審慎的思維方式，正好可以消融來自人民代表的感性沖動、盲目狂熱和法律知識儲備的不足。

　　其次立法助理制度能滿足立法科學化的要求。立法本身是一門學問，要想制定出好的法律，必須掌握科學的立法知識。立法的科學化的含義應該是完整的，具體體現在科學的立法觀、科學的立法制度、科學的立法技術等層面。從科學的立法觀來說，就是要實事求是，尊重實際，注重立法效益。結合立法助理制度而言，立法助理一般“一對一”協助委員進行立法，用自己科學的理論作為大量立法準備工作的基礎，從而更好地應對因加入WTO履行成員國義務和實現依法治國目標所帶來的繁重立法任務；而且各種專門化的立法（如網絡立法、電子商務立法、信息立法等）也需要借助立法助理的專業素養來彌補人民代表在專業結構知識上的不足，加速各類專業化過程，避免立法上的錯誤與失誤，提高立法效率。從科學的立法技術上講，現代社會是以科學技術的迅速發展為主要特征的社會，大量的非注重立法技術不足以正確解決的問題被擺在立法者目前，要求立法者給予調整。這就迫使立法者無論是自覺還是不自覺，都不能不考慮和采取必要的立法方法、立法策略和立法操作技巧。而這些立法方法、策略、技巧，不僅是一種經驗的積累，也是學習掌握最新技術并將其運用到立法的一種能力，而立法助理制度可以有效地解決這一需求。

　　再次立法助理制度可以加上我國法律職業共同體的構建，消解民主與法治之間通常會有的緊張。以人民代表大會所代表的民主形式可能潛在地存在兩個方面的缺失：第一，它有可能為多數人操縱和利用“集體的意志”來進行個人或少數人的專制留下空隙，容易導致多數人對少數人的壓迫，也容易導致一小部分人利用占統治地位的多數人的意志來壓迫另外一小部分人：第二，多數人的意志可能并非等同于正義，因為我們沒有理由認為多數決策具有一種更高的超個人的智慧。立法助理與人民代表智慧與經驗的結合，不僅可使代議機關與司法機關找到一種可以溝通與協商的共同話語體系，而且法律人的理性思維也可以提供某種反極端民主、牽制極端民主的平衡措施，為少數基于正義而抗衡多數提供程序性、制度性的安排。

　　最后，在一個國家法制的權威一定意義是由法律從業人員的社會聲威與地位層級等來表征的。當我們一方面以大躍進的速度擴張大學法學院和擴招法科學生的時候，另一方面卻把大量法科畢業生杯葛起來，甚至使其

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