中國立法的非正式性及其政治功能

　　一。引言

　　在西方的政治傳統中，立法始終是政治劇場中最尖刻、最有分量和挑戰性的角色。而此種意義上的立法理念于中國社會幾乎完全是異質的東西，近代以來、更確切地說，自清末新政以來的立法實踐尤添了諸多混亂。1949年國民黨法制體系徹底崩潰，西方資本主義國家的現代立法理念和實踐遭到拒斥，剩下的只能依靠政黨的政治影響力和意識形態重建新的立法制度。從一開始，當代中國的立法就不得不依賴中國共產黨的看護，服從黨的權威是不爭的事實。“黨領導人民制定憲法和法律，也領導人民遵守憲法和法律”，首先表征了黨作為法律乃至法制體系的締造者身份。

　　伍德羅·威爾遜的《國會政體》對此問題的理解有相當參照意義。此書著重勘察了美國政體如何在實踐中背離了憲法所確立的精致的平衡結構，最終演變為一個國會至上的政府，甚至于脆就是“國會常設委員會主席的政府”（威爾遜，1986，p.58）。威爾遜強調，在檢視任何政府制度時，主要問題在于查清那些真正掌握權力的人和基本的權力結構，僅僅依據權威性的憲法指南是無法令人滿意的（威爾遜，1986，p.11）。正是在這樣的研究中，產生了“正式”規則與“非正式”規則的區分。前者意指政治組織的法定制度或法定結構，后者則表示政治組織在實際操作中的真實行為者及其遵循的“游戲規則”。長期以來，非正式因素在當代中國政治生活中始終占據了極為重要的地位。盡管對其確切涵義看法不一，“正式”一詞確在很大程度上概括了中國政治的風骨。中國的政治體系距離制度化的要求還很遠，缺乏一套行之有效的法律制度的約束。即使改革開放以來的正式化、制度化進程也只是局限在中下層官僚體制，而上層決策，尤其是高層決策，仍是高度非正式的（Dittmer，1995，p.19）。

　　立法不僅地處整個政治生活的關鍵環節，也是發生于上層乃至最高層的決策。就此而言，立法過程中的非正式規則對真實政治的折射是頗具典型性的。因此非正式規則為探究中國立法、進而中國政治本身提供了實質性的切入點。

　　本文所指的立法過程是廣義的，不僅包括正式的立法機關（議會或人大）內部署的立法程序，而且力圖真實地描述立法機關各種決策過程中內外諸努力之間的正式與非正式的相互作用（巖井奉信，1990，前言）。在此過程中，正如威爾遜對中國政體的考察所指示的，背離憲法性觀定的法定權力的實際轉移很可能不僅發生于正式的立法主體內部，如全國人大的立法權為重心向其常委會或常設專門委員會轉移，或國務院的立法權力“中心向下屬部委或法制辦公室轉移，更可能發生于正式立法主體與其他政治、社會勢力之間，其中最重要的是國家權力機關與行政機關、執政黨之間立法權力的實際分配。對于像中國這樣一個以成文法為主而立法過程中又充斥了”黨政法一體化“（周旺里，1995）等非正式因素的國家來說，后者具有決定性的意義。中國的立法過程深受政黨等因素影響幾乎是歷史注定的，久而久之的慣例以及黨的內部規章扮演了無法估量的角色。正是這種來自正式的規則制約之外的影響，形成了當代中國立法過程中大量的”非正式規則“。

　　二。立法者：黨、國務院、人大

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