農民負擔的現狀與癥結-湖北J市調查

內容提要：本文詳細敘述了J市1980年代以來農民負擔的發展及其狀況，認為農民負擔屢減不輕，與中央政府對地方政府包括鄉村組織積極行政的期待有關。當地方政府包括鄉村組織被視為地方經濟發展的主導者和農民致富奔小康的帶頭人時，技術性的減輕農民負擔的規定必然會被對策消解，農民負擔有被推至接近惡性案件邊緣的內在沖動。本文認為，減輕農民負擔對于具有龐大農村人口的中國現代化具有基礎性意義，要徹底減輕農民負擔，就必須在鄉村兩級實行消極行政。

關鍵詞：農民負擔 稅費改革 消極行政

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農民負擔可能是1990年代以來媒體使用頻率最高的詞匯，遺憾的是，時至今日，農民負擔越減越重，并無減輕的跡象。為什么農民負擔會越減越重？為什么中央在1990年代一連下發20多個減輕農民負擔的文件，還是沒有解決農民負擔過重的問題？我們試圖以J市農村調查來作些討論。前些年有順口溜說“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”，頭稅即指國家稅收，二稅指合同負擔內的三提五統經費，三稅是合同外的各種集資罰款。我們以此為線索來展開敘述。 

一、現狀

1、頭稅

J市農民負擔如全國一樣，是從1980年代末重起來的。1980年代農民負擔相對較輕，以A鎮為例，1988年農業四稅（農業稅、農業特產稅、耕地占用稅、契稅）和屠宰稅分別為42.067萬元、0.29萬元、1.172萬元、0萬元和2.095萬元，合計45.614萬元。到2000年，以上五稅分別為147.13萬元、56.85萬元、0萬元、5.31萬元、32.02萬元，合計241.31萬元，為1988年的5.3倍，其中農業特產稅和屠宰稅更分別為1988年的196倍和15.3倍，簡直不可思議。根據1988-2000年A鎮鄉鎮財政一般預算收入表的統計，農業四稅+屠宰稅在1994年由上年的60.9萬元突然升為98.1萬元，升幅達61.2%。此后連年上升，到2000年升至241.31萬元。就是相對穩定的農業稅也是1988年的3.5倍。J市是全國商品糧基地，J市農民收入主要來自農業特別是糧食收入。考慮到農資漲價而目前的糧食價格基本未漲，農民2000年的收入較1988年并無實質增長，從以上國家稅收的快速增長來看，頭稅已經不輕了。

2、二稅

再來看“二稅”的情況。二稅即三提五統經費。按照通行的說法，“三提五統”是農民向鄉村集體經濟組織繳納的發展農村集體經濟和社會公益事業的費用。村提留包括三項內容，即公積金、公益金和管理費，是村集體經濟組織依法從本組織成員生產經營收入中提取，用于維持村級集體經濟組織擴大再生產、興辦公益事業和管理開發的費用。其中公積金用于村級集體生產發展所需，具體用于農田水利基本建設，植樹造林，購置生產性固定資產和興辦集體企業。公益金用于村級集體福利事業所需，具體用于五保戶供養、特困戶補助，合作醫療，以及其他福利事業。管理費用于村干部報酬和管理開支。五統包括鄉村兩級辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路等民辦公助事業，是由鄉集體經濟組織依法向所屬單位和農戶收取的。

根據《1996-2000年A鎮農民負擔準鑒項目及指標一覽表》，A鎮1997—2000年4年間，三提五統的總數沒有發生變化，其中三提220萬元，五統146.6萬元，分項為：三提中公積金58.7萬元，占全部三提五統的16%，公益金73.3萬元，占20%，管理

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