可持續發展理念下財政支農轉型分析論文

　　摘要：近年來，我國財政支農政策的實施取得了一定成效，但在財政支農資金總量不足的情況下，支出結構失衡既過度干預了市場、分散了財力，也影響了財政自身職能的實現。因此，在可持續發展理念下，財政支農必須實現轉型，即實現財政支農由主體地位向主導作用、政府包辦向多方參與、注重財力支持向注重政策支持的轉變。財政支農轉型的實施路徑應是把握農村、農業的發展規律，把握市場機制的作用范圍，把握財政支農支出的方向及力度。

　　關鍵詞：財政；支農資金；轉型；市場調節

　　近年來，政府的財政支農顯現出包攬過多的問題，干預過度既未能充分發揮市場的調節作用，又使財力分散影響財政職能的有效發揮。因此，在轉變經濟發展方式、強調可持續發展的理念下，財政支農必須實現轉型，應在尊重市場機制的基礎上，重視發揮財政支農的導向作用。實現財政支農由主體地位向主導作用、政府包辦向多方參與、注重財力支持向注重政策支持的轉變。對于涉及“三農”的資金問題，首先應考慮能否由市場解決，市場解決有困難（即由于無利潤、非排他性等原因而減弱市場機制作用），財政輔助解決；市場難以解決的，再完全由財政解決。政府“有形的手”與市場“無形的手”緊密配合，將政府有限的財力用在刀刃上，進而發揮財政支出應有的作用。

　　一、財政支農政策實施的成效與不足

　　2003年起，國家財政逐年加大支農政策措施的力度，支農的方式也越來越多樣化。若按財政預算收支體系劃分，主要包括兩大類：一類是支出政策，主要方式是投資、補助、補貼等；另一類是稅收政策，主要方式是輕稅、減稅、退稅等。按財政支出優惠科目劃分，主要有八方面的政策：財政支持農業基礎設施建設、農業科技進步、糧食生產、生態建設、抗災救災、扶貧開發、農村社會事業發展、農村深化改革。按農業、農村、農民三方面劃分，約有16大類40多個科目。

　　（一）財政支農資金使用取得顯著成效

　　財政支農政策實施以來，農業經濟持續發展，農村面貌發生明顯變化，農民收入不斷增加，初步顯現了“農民得實惠、企業得市場、政府得民心”的效果。首先，財政增加投入，農業發展態勢良好。一是農業生產條件變化顯著。二是有效灌溉面積不斷擴大。三是糧食產量直線上升。四是農業總產值逐年增加。其次，社會主義新農村建設迅速發展。一是農村面貌日新月異。具體表現在：街道得到治理，危房得到改造，部分地方建起了成片的新式民房，原來破舊的面貌發生很大改變。二是農村基礎設施建設加強，不僅農村用電、用氣得到保障，而且人畜飲水基本得到解決。三是道路交通明顯改善，農民出門難的問題在條件好的地方已不復存在。四是農民子女上學義務教育不收費，不僅學雜費和教科書費全部免除，貧困生還能得到國家財政的補助。五是農村看病費用降低。隨著農村基本醫療保障體系的普遍建立，如新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度等，農民看病難和看病貴的問題得到有效緩解。六是農村衛生條件明顯改善。農村普遍建立了垃圾處理站，農村臟亂差的現象大大減少，特別是新農村更加衛生、干凈、整潔。七是農村社會保障制度不斷完善。社會保障體系在農村普遍建立，如農村最低生活保障制度、農村五保供養制度、新型農村社會養老保險制度等。八是農村文化事業迅速發展。目前，農村基本建立了文化站、科教站、圖書室，部分農村還建立了青年活動站、老年活動站、健身房、體育館、游泳池等設施，農村文化生活越來越豐富。最后，農民收入不斷增加。一是農村居民家庭人均純收入不斷提高。二是農村居民家庭平均百戶擁有的主要生產性固定資產數量方面，如汽車、大中型農用機械都有不同程度的增加。

　　（二）財政支農政策實施的不足

　　首先，財政支農普惠式補貼政策目標與效果不一致。財政支農政策應惠及每位農民，但需要在如何惠及上下功夫。當前，普惠式補貼政策已出現效益遞減的問題，在一定程度上影響農民的積極性，同時也給財政帶來壓力和被動性。如，在糧食直補制度上，農民按土地承包面積和人頭直接發放“津貼”，不管耕種與否、產量高低、在鄉務農還是在外打工，憑證均可領到等額的補貼。補貼發放的本意是為提高種糧農民積極性，但在實踐中，政策效果并未體現出來。實踐證明普惠制逐漸失去了政策的激勵作用，農民種糧的積極性發生遞減。如果不加以完善，種糧農民的積極性難以持久。其次，財政支農資金投向過于分散。農業的多功能性決定農業發展既要考慮食物供給、生產資料供給、資源合理利用和環境效應，又要考慮農民增收、農村穩定等多個方面，這決定農業發展政策必然同時確定多個目標。由于政策目標呈多元化，資金需要通過多個不同功能的部門去實現，這導致國家財政支農資金需針對每項政策設立目標和資金分配，使資金的使用過于分散。具體表現在：一是補貼項目多，資金過于分散。目前，財政對“三農”的補貼共包括3大方面16大類40多個科目，百余種單項補貼。二是補貼資金渠道多，形成多頭管理。

　　目前，表現最突出的是發改委、科技部、財政部和農口各部門之間以及各部門內部機構之間在財政支農資金的分配上尚未形成一個有效的協調機制，基本上是各自為政，導致資金到位率低、擠占挪用現象普遍，違規違紀現象在各部門、各領域都有發生，使規范的管理監督機制難以有效形成。近年來，財政支農資金管理制度建設雖然有了長足的發展，但由于資金由各部門管理，各部門對政策的具體理解、執行和資金使用要求各不相同，難以有機整合起來，也存在交叉重復的現象。三是補貼成本高，不利于監管。以家電下鄉和汽車摩托車下鄉補貼為例，存在大量非法套取補貼資金的現象。在縣鄉中，非農民和農民是混居的，非農民可以套用農民的惠農資料享受補貼。最后，財政支農政策對社會資金的引導作用發揮不夠充分。長期以來，各級財政投入一直是農業現代化的投資主體，鼓勵和吸引社會資金投入農業的政策不足，已有的財政政策發揮的作用也不充分。改革開放以來，我國社會資金急劇膨脹，社會投資過熱的現象長期存在，而投入到農村農業方面的資金雖有一部分但數量有限，這與財政政策有密切的關系。我國是農業大國，各級財政收入雖然大幅增加，但仍不能滿足農業現代化發展的要求，仍需大力吸引社會資金投入，使農業現代化資金來源形成穩定增長機制。但因財政政策缺位，一直未能形成農業現代化資金來源穩定增長機制，這不僅反映在社會資金投入缺少，也反映在財政投入年度間的不均衡。在市場經濟體制下，社會資金、國際資金在推動經濟發展中發揮越來越重要的作用，調動社會資金加大對農業的投入是今后實現農業現代化的主要任務，財政應通過制定相關的優惠政策調動投資方的積極性。

　　二、實施財政支農轉型的必要性

　　（一）有利于協調政府與市場兩種調節手段的關系

　　政府調控與市場機制自發調節是保障經濟社會全面、協調、可持續發展相互作用、相互影響的兩個重要方面。必須擺正兩者之間的關系，要尊重市場規律、遵循市場機制，最大限度地發揮市場調節作用。政府調控要以市場運行機制為基礎，只能誘導市場行為，而不能干預市場正常運行。正如政府可以影響價格，但不能破壞等價交換原則。財政支農轉型，首先，應退出市場機制正在發揮作用的層面，以避免對市場形成干擾。其次，應利用市場機制對市場行為進行誘導。目前，財政支農支出中，針對農業生產上下游企業直接或者間接的補貼較多，如種子、農膜、農機等生產資料購置補貼，倉儲企業的虧損補貼等，甚至涉及消費領域的家電下鄉補貼。部分補貼是直接發放給農民的，但最終受益者卻是農業上下游生產企業。這些補貼，有悖于財政公平原則，造成不公平競爭，扭曲了市場環境。享受補貼的企業往往容易產生依賴性，在某種程度上忽略經營管理，形成大量的政策性虧損（如某些糧食倉儲企業）；未享受到補貼的企業，往往把功夫花在如何“上補貼目錄”方面，而不是把功夫花在強化管理、提高質量、樹立口碑、惠農方面。因此，這種補貼在某種程度上干預了市場本身的運行機制，是弊大于利的，這種局面必須轉變。

　　（二）有利于發揮政府扶持和市場導向的協同作用

　　強調尊重市場機制，退出市場能夠自發調節的領域，并不是要放手不管、推卸責任，而是要盡量利用市場調節功能，提高資金運行效率。在農村，農業遭災、農民生病是農民家庭致貧的兩大主要因素，因此農村保險對農民非常重要。農民從農村轉移出來，興辦實業，資金成為瓶頸，因此農村金融對農民也非常重要。傳統解決辦法是開辦政策性農業保險、［1］政策性金融，即由財政投資。這種政策性經濟實體，最終都避免不了政策性虧損，成為財政的包袱，進而形成惡性循環。因此，政府應善于運用財政支出的“杠桿”作用，撬動民間資金進入農村金融、［2］保險及科技、教育等急需資金的領域，讓民間資金成為投資主體，以騰出財政資金用于調控市場和提供公共物品與服務。

　　（三）有利于最大限度地發揮財政支農效應

　　近年來，國家財政支農規模不斷擴大。2010年，中央財政用于“三農”方面的支出合計8183。4億元，比上年增長12。8%。2011～2013年，支出分別為10479。7億元、12387。64億元和13799億元，比上年增長分別為22。4%、18%和11。4%。但國內學者大多認為目前的投入規模仍未達到理想狀態，以財政農業支出占農業GDP的比重看，2014年為21。68%。而美國、加拿大、英國、澳大利亞等發達國家，該比重在25%以上，日本、以色列等國甚至高達45%～95%。因此，在我國現有財政支農投入規模下如何調整好支農支出結構，把有限的財政資金投入到農村公共產品與服務上，并發揮最大效用，顯得尤為必要。

　　三、財政支農轉型的實施路徑

　　（一）把握農村、農業的發展規律

　　一是人類社會由農業時代向工業時代過渡是不可逆轉的，此過程即為工業化。二是工業化也是生產要素集聚的過程，由此推動了城市（鎮）化。三是伴隨城市化、工業化的是人口的集聚，農村人口向城市轉移。四是人口轉移導致農業勞動力減少，對農業機械化產生需求。五是農業機械化適合大面積作業，對土地規模經營產生需求。六是土地規模經營使風險加大，對農業保險產生需求。七是土地規模經營需要更高的管理和技術水平，對農村教育產生需求。上述過程聯系起來便形成了相互需求又相互促進的發展鏈條：工業化←→城市（鎮）化←→農村人口轉移←→農業機械化←→土地規模經營←→農業保險、農村教育。這是“三農”發展的脈絡，是財政支農轉型的趨勢，也是財政支農支出的重點環節。

　　（二）把握市場機制的作用范圍

　　一是取消對農業生產上下游企業的直接財政補貼。取消對農業生產服務的產前（如生產資料生產企業）和產后（如農產品加工、銷售企業）環節的經營虧損等提供財政直接補貼，由其自負盈虧。對確需扶持又經營困難的，可予以稅收優惠及銀行貸款貼息等。這樣既可減少對企業運營的政府干預，又可減輕財政負擔。［3］二是農村金融保險應實行企業化經營。應與城市金融保險機構一樣，遵照市場規律進行商業化運營，適當放寬利率、費率上浮空間，使其自負盈虧并有盈余，從而吸引趨利性的民間資金通過參股等形式進入該領域，擴大農村金融保險的非財政資金來源。利率、費率上浮后，財政對農戶和新型農業組織使用貸款的，提供信貸貼息；參加農業保險的，提供保費補貼。如此，一方面可減輕農民的負擔；另一方面可使農村金融、保險機構形成比較穩定的收入，有利于其實現自負盈虧。另外，為應對特大自然災害，農業保險公司可進行再保險。同時財政也可設置重大災害專項補貼。水利設施、病蟲害防治技術等也有減災功效，財政要平衡好這兩方面支出。

　　（三）把握財政支農支出的方向及力度

　　首先，關于工業化、城鎮化及農村人口轉移。無論從發達國家已有的經驗還是從我國已經走過來的發展道路看，中小企業都是吸納勞動力的主體，大約有四分之三是由中小企業安置的。政府應把扶持民間資金在城鎮興辦農產品加工及各項服務業、吸納農村人口作為一項重要工作，通過財政貼息和稅收優惠雙管齊下，扶持中小企業創業發展，尤其是要支持勞動密集型企業的發展，中短期內仍要重點扶持鄉鎮企業發展。目前，應避免單純的、缺乏就業保障的、人為強制推動的轉出農村人口，這是不完全的、不可持續的城鎮化。其次，關于農業機械化和土地規模經營。農業機械化是發展方向，但目前受土地分散經營制約，并未發揮出優勢。現階段，政府應積極組織和引導農民，在不改變土地基本權屬的前提下，經過試點，通過合同、合作和股份合作等各種形式進行聯合，使土地連片，便于機械化作業。當前，建立新型農業合作組織，成為化解“三農”問題的關鍵。新型農業合作組織使農民與銀行、保險及農業上下游企業的交往更加有利，使財政補貼更加規范，使自身的發展能力大大加強。截至2013年底，全國依法登記的專業合作、股份合作等農民合作社達95。07萬家，實有成員達7221萬戶，占農戶總數的27。8%，［4］比2010年的10%左右有了很大的提升，但還遠遠不夠。因此，對新成立的各種農業生產聯合組織，財政要加大資金扶持力度，增加直補數額，對其借貸和保險進行利息和保費補貼，增加農機購置補貼。最后，關于新農村建設。財政要重點支持農村道路交通、農業基礎設施建設，加大對農業科技推廣、社會保障、教育、醫療、文化等公共產品、公共服務的投入力度。根據2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，重點支持發展農村學前教育；加快農村寄宿學校建設；扶持農村職業教育。［5］同時，財政對非國有主體提供公共產品、公共服務（如私立幼兒園、學校、醫院、診所、敬老院等），應給予補貼，使其能夠獲利，以吸引民間資金進入。

　　參考文獻：

　　［1］張春艷，王海霞，耿長民，宋歌。政策性農業保險種植業的實踐與建議［J］。北京農業，2015（3）：214－215。

　　［2］劉成玉，阮成。財政支農資金的市場化運作探討［J］。農村經濟，2010（8）：63－65。

　　［3］陳齊芳。進一步促進財稅體制改革的科學化［J］。企業經濟，2014（11）：14－15。

　　［4］李道和，陳江華。農民專業合作社績效分析———基于江西省調研數據［J］。農業技術經濟，2014（12）：65－75。

　　［5］李曉嘉．財政民生支出對農村居民消費的影響研究［J］．重慶大學學報（社會科學版），2014（5）：41－47．

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