論行政改革權

　我國的行政改革是在中國共產黨的統一領導下，在憲法和法律規定的原則范圍內，對  行政機構的法律地位、行政權力、管理職能、行為方式以及與之相適應的機構設置、人  員編制和行為規范的調整和變革。建國以來，我國進行了多次行政改革，但與預定的目  標均有很大的差距。對此，理論界進行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成  果。這些成果對進一步深化改革具有一定的指導作用。但筆者認為，在所有的這些討論  中忽視了行政改革過程首先必須解決的一個重大理論與實踐問題，即行政改革權問題。  行政改革涉及到行政機關與黨和其它國家機關的關系、行政機關的內部設置、行政機關  的運行等一系列問題。不同問題的位階不同，因此，改革權的歸屬也就不同。這樣，才  能確保行政改革的權威性、統一性、嚴肅性。

　　　　　　一

　　有學者把我國建國以來所進行的多次行政改革分為3個階段：第一階段是80年代以前的  摸索階段。這一階段的改革是在計劃經濟體制下進行的。從改革的任務和目標的確定到  實施的步驟和方法，基本上是靠經驗指導的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代  的政策和科學理論指導階段。這一階段主要依據1988年國務院提出通過的“三定方案”  進行，改革明確了各部門的職能權限、機構設置和人員編制。第三階段是90年代至今的  法學和科學理論指導階段。一方面，行政管理學等理論研究逐步深入并指導行政改革的  進行；另一方面，開始認識到法律，特別是憲法、組織法對改革的規范作用。但是，行  政改革權問題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過程中出現了一些不合法、不合  理甚至混亂的局面。具體表現在以下幾個方面：

　　1.黨政關系處理不當，導致以黨代政行使行政改革權。我國憲法序言規定“中國各族  人民將繼續在中國共產黨的領導下，……堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度  ”。這確立了黨在行政改革過程中的領導地位，符合我國社會主義性質。但是，在實踐  過程中，如果黨政關系處理不當，就會產生一系列的新問題。因為，黨在改革中的作用  應該是依法對行政改革進行指導和監督，而不是包辦和替代。但是，實際上黨組織不經  法律程序干預政府行政改革的事情時有發生，如不經法律程序在改革中強行干預機構設  置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時各級黨組織也一度設立了與政  府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務，形成黨政兩套機構共同領導行  政改革、共享行政改革權的局面。既削弱了黨對改革方向的總體領導和對改革全過程的  有效監督，又使各級政府應有的職能得不到很好的發揮，延誤了行政改革的進程。此外  ，我國實行的是黨管干部的原則，各級政府領導的使

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