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中國FTA戰略中的國際環境合作:現狀\問題與對策
[內容提要]當前，環境合作已經成為FTA協定的重要內容。中國現正面臨著嚴峻的貿易與環境壓力，應該在FTA戰略實施中強化環境合作。進一步推動中國VIA戰略中的環境合作，需要從細化FTA的戰略規劃、加強FTA的環境評估、推動貿易與環境法律協調、完善環境合作機制等方面制定相關政策，為中國FTA戰略和可持續發展戰略的實施奠定基礎。 [關鍵詞]FTA戰略 環境合作 中圖分類號：F752?4 文獻標識碼：A 文章編號：1007－1369(2009)5－0096－06 改革開放以來，中國對外貿易和利用外資規模穩步增長，外向型經濟獲得了長足的發展。然而，中國目前的貿易增長方式在拉動經濟增長的同時也給資源環境帶來了巨大壓力。在傳統貿易經濟增長模式難以為繼的背景下，中國對貿易經濟發展戰略進行了適當調整。其中最為重要的是，中國根據WTO“多哈回合”談判舉步維艱、全球區域主義盛行等外部形勢的新變化，于2007年開始實施自由貿易區(Free Trade Agreement，FTA)戰略。 作為WTO最惠國待遇的一種例外(Plus)，FTA指的是一些國家和地區在多邊承諾基礎上，進一步相互開放市場，實現貿易和投資自由化，并以此將各參與方的利益緊密聯系起來。由于FTA涉及主權讓渡少、合作方式靈活，已成為目前區域經濟合作中最主要的形式。世界各國紛紛利用FTA獲取新的經濟增長點，不僅通過其中的貿易自由化推動經濟的快速增長，而且還依托FTA框架開展環境合作，共同解決與貿易有關的環境問題，追求經濟的持續發展。中國作為FTA建設的后來者，面臨著日益嚴峻的貿易與環境壓力，也正積極在FTA戰略實施過程中開展環境合作。中國在FTA戰略中開展環境合作的必要性 自由貿易協定消除成員間的貿易壁壘，直接促成貿易、生產和消費增加，進而對各成員資源使用和環境產生影響。從貨物貿易的角度來看，中國實施FTA戰略的環境影響主要包括進口產品替代以及最終消費產生的環境影響、出口產品生產加工過程中產生的環境影響以及貨物貿易運輸產生的環境影響等。在總量上，中國出口貨物越多，可能產生的污染或其他環境問題就越多。而進口越多的產品，至少在生產環節上，相當于進口環境質量，減緩國內的環境壓力。在結構上，礦物燃料等一些初級產品的生產對環境的負面影響較大，出口越多，對于中國的環境壓力就越大，另外一些環境產品，在生產和消費環節中對資源的消耗、環境的污染程度都比較低，擴大此類產品的貿易份額有利于緩解中國的環境壓力。從服務貿易的角度來看，中國實施FTA戰略可能產生兩個方面的環境影響：其一，服務貿易在貿易總量中份額的擴大，總體上有利于中國環境的改善；其次，服務貿易本身衍生的經濟活動，可能對生產和消費過程產生作用而引發的環境影響，但具體影響需要對不同的行業或部門進行具體分析。由此可見，中國FTA戰略的實施會對中國環境產生重要影響。 但是由于環境問題自身具有很強的外部性，尤其與貿易問題交織在一起，更容易隨著貿易關系的發展由“一國的環境問題”演變為“大家的環境問題”。因此，由FTA衍生的環境問題，需要FTA成員集體行動、共同解決。在中國FTA戰略的實施過程中，非常有必要與FTA伙伴開展環境合作。具體而言，在FTA戰略實施中開展環境合作對于中國而言具有以下重要意義： 第一，有助于中國解決自身的與貿易有關的環境問題。長期以來，中國以資源環境密集型產品出口為導向的、以量取勝的粗放型外貿增長模式在中國對外貿易中占有很高的比例，而這一外貿增長模式成為中國目前粗放式的、不可持續生產和消費方式的加速器，加劇了中國資源環境壓力，給中國環境保護工作帶來了嚴峻挑戰。根據環保部“環境與貿易專家組”的測算，中國“十五”期間SO2污染物排放量中，如果忽略生產結構與貿易結構的差異性，那么由于外貿拉動SO2每年平均排放量約為150萬噸，即中國“十五”期間每年對外貿易造成的SO2逆差約為150萬噸，占中國每年SO2排放總量的近10％。如果考慮生產結構與貿易結構的差異性，由于貿易增速遠高于生產增速，由于外貿拉動的SO2逆差將更大。面對如此嚴重的貿易與環境問題，中國亟需與貿易伙伴進行協調，調整貿易結構與方式，分享環境治理的經驗，引進先進的環保理念、法律和法規。此外，有些發達國家非常重視貿易對環境的影響，在FTA實施過程中會幫助其伙伴解決環境問題。中國與發達國家組建FTA，可以為中國環境保護爭取更多的建設資金。因此，在FTA戰略實施中開展環境合作，對于提高中國應對環境問題的能力、解決自身環境問題具有重要意義。 第二，有助于提高中國FTA戰略的效果。近年來，越來越多的區域自由貿易協定開始涉及環境問題。一些區域貿易協定在正文部分包括主要針對環境合作的環境條款，或在具體章節里分別涉及廣泛環境問題；一些區域貿易協定包括環境副約；另有一些區域貿易協定兼有兩者，既在協議正文部分涉及一般性環境問題，也在更翔實的環境副約中處理主要針對環境合作的具體問題；有部分區域貿易協定原先并無環境條款，后來又通過了環境協議作為補充。可以說，環境問題已經成為世界各國談判和簽署FTA協定必須考慮的問題。因此，如果不充分考慮與貿易有關的環境問題，中國很難有效實施FTA戰略。 第三，有助于中國樹立良好的負責的大國形象。隨著中國與世界經濟融合度不斷加深，中國已經從諸多國際秩序的被動適應者逐步轉變為包括環境問題在內的世界重大事務的主要參與者。美國、歐盟等發達經濟體均視中國為重要的利益相關方，開始在貿易、環境、地區安全等多個領域尋求中國的合作。與此同時，越來越多的國家開始關注中國，并以某些政策判斷中國的價值取向。由于經濟規模的迅速擴大，中國不僅自身面臨著越來越大的資源環境壓力，而且還給世界帶來了一定程度的憂慮。2005年6月世界著名的《自然》雜志刊登了一篇題為《全球化背景下的中國環境：中國與世界如何相互影響》的封面文章。文章指出，如果中國的消費水平達到發達國家的標準，人類對世界資源的消耗和對環境的影響將增加一倍。2009年7月，美國商務部長駱家輝在訪華時主動向中方提到了碳關稅問題，表明中國貿易的未來發展將面臨更大的環境壓力。中國在FTA戰略中積極開展環境合作，可以清楚地表明中國重視環境保護、愿意和貿易伙伴共同解決環境問題的立場，展現出良好的負責任的大國形象。與此同時，中國以FTA這個最主要的國際區域經濟合作形式為平臺，與周邊鄰國開展環境合作，通過對話和交流，緩解摩擦、增信釋疑，確保在環境保護方面與周邊國家友好相處，實現“睦鄰、安鄰、富鄰”外交政策，將對提升中國的區域影響力發揮積
極作用。 中國FTA戰略中環境合作開展的現狀 從20世紀70年代開始，中國就已經開始積極參與環境保護國際合作。目前，中國已經在全球多邊、地區多邊、雙邊等層次開展了卓有成效的環境保護合作。由于意識到環境合作在FTA建設中的重要地位，中國也在部分已簽署的FTA協議中，對環境合作問題進行了約定。截至2009年5月，中國已與亞太貿易協定(Asia Pacific Trade Agreement)、東盟、智利、中國香港和澳門、新加坡、巴基斯坦、新西蘭、秘魯等經濟體簽署了8份自由貿易協定，正在與南部非洲關稅同盟、海灣合作委員會、澳大利亞、冰島、哥斯達尼加、挪威等經濟體開展自由貿易區談判，并已開始對與印度、韓國等經濟體建立FTA展開可行性研究。下表1對中國現已簽署的FTA協定中環境相關內容進行了整理，可依據此將中國在FTA戰略實施中開展環境合作的現狀歸納為以下幾個特點： 第一，環保意識不斷加深，中國對FTA戰略實施中環境合作的重視程度逐步增強。在FTA建設的早期階段，中國簽署的FTA協定主要涉及關稅和非關稅等內容，較少甚至沒有涉及環境問題，例如與亞太貿易協定、中國香港和澳門等簽署的FTA協定。但是隨著中國對環境問題的不斷重視，開始在FTA協定的宗旨和目標中探討環境問題，并約定在環境領域開展合作。例如在中國一智利FTA協定的前言部分，雙方就提及“認識到執行本協定是為了提高生活水平、創造新的就業機會、以保護和保持環境的方式促進可持續發展”，反映雙方對于環境合作和可持續發展的重視。類似的約定還出現在中國一新西蘭FTA協定、中國一巴基斯坦FTA協定之中。在2008年簽署的中國一新加坡FTA中，雙方還約定將天津生態城建設成為可持續發展的典型，并以類似方式加強在環境保護和資源能源節約等領域的合作。 第二，FTA戰略實施中環境合作由刷邊走向全球。FTA是區域經濟一體化的具體實踐形式，其涉及的合作主要在地理位置臨近的國家之間展開。由于地理毗鄰的國家通常共享生態系統，環境政策彼此影響，通常需要在區域經濟一體化進程中開展環境合作。因此即使在中國參與令球FTA進程的早期，也在與東盟的FTA協定中提到要開展環境合作。但是隨著中國對于環境問題的日益重視，在FTA戰略實施過程中，也開始與地理非毗鄰國家開展環境合作。例如中國在與拉美國家秘魯的FTA協定中，就曾約定以“相互交流森林資源可持續利用相關的科學、技術、政策和法律；開展培訓計劃、實習、專家交流和項目咨詢合作；在森林資源可持續利用和環境保護方面對締約雙方的公共機構、組織提供建議和技術援助”等形式開展林業與環境保護合作。這些都標志著小國FTA戰略中的環境合作由周邊走向了世界。 第三，FTA戰略實施中環境合作全方位展開，合作伙伴既包括發達國家，也包括發展中國家。一般而言，環保理念與經濟發展水平存在正相火關系。經濟發展水平越高的國家，在FTA協定談判中越重視環境問題。例如，美國、新西蘭等發達國家，簽署FTA協議之前，都會對協定的環境影響進行評估。在中國FTA建設的初級階段，只有在跟發達國家開展FTA談判時才可能遇到環境問題。中國甚至一度將此視為發達國家保留貿易壁壘的借口。而目前，中國已在FTA戰略實施中開展全方位的環境合作，合作對象包括新四蘭等發達國家，也包括智利、秘魯、巴基斯坦等發展中國家。與經濟發展水平各異的FTA伙伴開展環境合作，不僅有利于中國從先進國家借鑒環保理念、環境治理方法以及法律體系，也有利于中國與經濟發展水平相似的國家分享環境治理經驗，協調環境問題方面的立場，并通過一定形式實現互利，促進中國環境技術和產業走向國際市場。 中國FTA戰略中環境合作開展滯后的表現及原因 中國在FTA戰略中積極開展環境合作，有力地推動了中國環保事業和環境保護國際合作的發展。 但是作為FTA戰略實施的后來者，中國在利用FTA框架開展環境合作方面仍存在不足，具體表現為以下幾點。第一，FTA協定中環境條款過于簡單，不利于環境合作的切實開展。如上表1所示，在中國已簽署的FTA協定中，涉及環境合作方面的內容非常簡單，遠不及協定中關稅、非關稅、原產地規則等內容的詳細程度。大多數合作條款僅提及開展環境合作的基本意愿或者基本原則，未涉及具體合作內容、方式，使得FTA框架下的環境合作難以真正開展，中國與FTA伙伴所追求的可持續發展的目標也難以實現。第二，沒有明確環境合作的資金安排，不利于環境合作的有效開展。充足的資金支持是有效開展環境合作的基礎。一般而言，區域貿易協定會對支持環境合作的資金做出簡單安排，例如美國一智利自由貿易協定(UCFTA)就約定，由其下屬的環境事務委員會根據“各方立法以及可提供的資源”決定對環境合作能力建設項目給予金融支持。但是從中國現已簽署的FTA協議來看，基本上沒有涉及環境合作支持資金問題。缺乏資金支持，中國FTA框架下環境合作項目也無法有效開展。第三，缺乏制度化的環境合作機制，不利于環境合作的持續開展。目前，大多數區域貿易協定中的環境合作均依據雙邊或多邊的行動計劃、宣言、決議、諒解備忘錄等開展，原則上要求相關成員遵守。在制度建設方面主要依賴政府首腦會議、部長級會議等組織形式開展合作，有些區域貿易協定還建立常設的環境合作機構用于協調和約束各國的環境政策。例如在NAFTA中，就專門根據北美環境協定(North American Commission for Environmental Cooperation，NACEC)設有環境委員會，負責美、加、墨三國的環境問題研究、信息交流、立場協調或單純執行特定的任務(如環境監測)。盡管這些環境合作機構并不構成對各成員的硬約束，但是其提供的基本制度構架對于環境合作的開展也發揮著積極作用。相比較而言，中國現已簽署的FTA協議基本上沒有涉及環境合作的制度問題。顯然，制度化環境合作機制的缺失，將不利于中國在FTA框架下開展持久的環境合作。 之所以出現上述不足，主要有以下幾個方面的原因。第一，在FTA戰略制定和實施過程中，沒有將環境問題提升至戰略高度。中國參與區域經濟一體化，是為了應對全球多邊貿易自由化停滯以及各國紛紛簽署FTA等現實挑戰。FTA戰略的實施更多的是基于貿易方面的考量，并未從長遠的可持續發展的角度審視貿易擴大與環境沖突加劇等問題，因此在FTA戰略的制定和實施中沒有從戰略的角度對待環境問題。第二，現行的以商務部為主導的FTA談判和管理制度，難以保證環境合作能夠在FTA戰略中得到有效開展。中國FTA戰略的目標在于獲得貿易擴大、投資擴大以及經濟增長收益，因此其具體實施均由國家商務部負責。事實上，在新地區主義時代，FTA的
內涵早已超越貿易投資自由化的范疇，僅由政府部門中主管貿易和投資的商務部來主導和協調FTA事宜，已經難以滿足貿易和環境協調發展的需要。在現實運行中，國家環境保護部通過自身國際合作渠道與他國開展環境合作，國家商務部通過FTA與貿易伙伴實現貿易投資上的互利共贏，但是無法有效推動貿易合作與環境合作的有效整合。尤其在當今中國貿易急速增長、貿易與環境關系日益密切的背景下，這一制度安排可能是導致FTA戰略中環境合作開展滯后的主要原因。第三，缺乏解決貿易和環境協調發展的規劃和政策。由于戰略規劃以及制度設計上的原因，中國FTA政策框架更多的涉及了貨物貿易、服務貿易以及投資等問題，沒有對與環境有關的政策安排、資金支持等問題加以詳細規劃，使得環境合作在FTA戰略中難以得到有效開展。 進一步推動中國FTA戰略中環境合作的建議 目前，中國正在以科學發展觀指導經濟轉型。十七大報告在將FTA戰略作為中國貿易增長方式轉型基礎的同時，也對中國國際環境合作轉型提出了新要求，即以“相互幫助、協力推進，共同呵護”為方針開展環境保護國際合作。該“十二字”方針的提出，將環境保護提升至建設生態文明的戰略高度，使環境保護作為基本國策真正進入了中國政治、經濟和社會發展的主戰場、主干線和大舞臺，標志著中國環境保護國際合作進入了一個新的歷史起點。鑒于中國FTA戰略環境合作重要意義及其開展中存在的不足，可以結合這“十二字”方針，在“以我為主”的基礎上，通過借鑒他國經驗，進一步推動FTA戰略中的環境合作。 第一，盡快制定中國FTA戰略的總體規劃，并設立一個能夠起主導和協調作用的專門機構，統一管理與FTA戰略實施有關的所有工作。迄今為止，中國FTA戰略實施仍處在一個“缺乏明確目標、缺乏詳細步驟”的階段。今后需要立足于環境與貿易協調發展，將環境合作和貿易發展同時納入FTA戰略目標，并成立一個由國務院直接管理的部門，專門主管FTA戰略實施的所有事宜，包括協調商務部和環境保護部的國際合作渠道，依托FTA框架開展與貿易有關的環境合作。 第二，做好FTA的環境評估工作，加強與FTA伙伴進行環境效應評價合作。清楚把握FTA的環境影響，是在FTA框架下開展環境合作的前提。只有通過事前和事后的環境影響評估，才能明確優先合作領域，有效開展環境合作。中國應以《環境影響評價法》為依據，建立FTA戰略環境影響的評價制度和指標體系，與FTA伙伴合作，加強對已組建的或者擬組建的FTA的環境影響進行動態評估，并適時制定相關的環境政策和法規，不斷推進中國FTA戰略和可持續發展戰略的貫徹實施。 第三，推動中國與FTA伙伴的法律協調。FTA協定具有國際法性質，推動法律協調是FTA環境合作的基礎。就中國目前的情況而言，深化FTA中的環境合作需要國內和國際兩個層次的法律協調。其一，要在國內推動貿易和環境法律的協調。美國最早在北美FTA協定中討論環境問題，它在處理FTA協定與環境問題上有豐富的經驗。美國在2002年的貿易法案中提出了貿易談判的總體目標，即“應確保貿易和環境政策相互支持，尋求一切國際合作，保護和維持環境，同時最大限度利用世界資源；同時利用貿易協定中的相關條款，確保協定的締約方不以削弱或減少環境和勞工保護來鼓勵貿易”，該法案還專門對環境問題設定了談判目標，即“應確保美國的貿易協定對象能有效地執行其環境或勞動法；通過促進可持續發展加強貿易伙伴保護環境的能力；為美國的環境技術、商品和服務尋求市場準入；確保貿易伙伴的環境、健康或安全政策不會對美國的出口商帶來歧視和變相的貿易壁壘”。中國應該借鑒美國的做法，在《對外貿易法》中設定環境目標和環境合作原則。其二，加強與FTA伙伴的法律協調。在FTA框架下，協調與貿易有關的法律，包括各種環境制度、標準等，大力推進可持續生產與貿易，尤其要加強在利用外資方面的環境政策協調，避免出現為爭取外資而競爭性下調環境標準的情況。可以考慮在FTA協定中明確約定：“FTA協定締約方不應給予外國投資者比國內投資者更多的中國FTA戰略中的國際環境合作:現狀\問題與對策環境優惠待遇”。 第四，細化FTA協定中的環境條款或協議，建立有效的環境合作機制。不管利用環境條款，還是單獨的環境副約，FTA協定都應該明確環境合作的機制，其中包括：其一，在FTA協定框架下設置由各成員共同賦權的超國家環境合作委員會，由其負責幫助各國協調環境政策，促進環境保護技術轉讓，籌集環境保護基金，開發環境合作項目，開展環境保護教育與咨詢，促進信息交流等。其二，明確合作方式。例如依托具體合作項目，在環境人力資源開發、技術交流等領域，以會議、培訓等形式推動能力建設。其三，明確環境合作資金。以單個環境合作項目為核算單位，制定合作項目的費用分攤比例以及管理辦法，落實環境合作的各項內容。其四，明確環境問題爭端解決機制。在FTA框架內形成一個統一的爭端解決機制，處理包括環境合作爭端在內的各種矛盾。可以考慮在FTA協定中設立爭端解決條款，建立獨立的爭端解決機構，專門負責受理、調查以及裁決中國與FTA伙伴相關矛盾和摩擦。 (責任編輯：張曉薇)
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